【司改交鋒】林達專欄：檢改序幕升起自己的主任自己選

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林達／台北地檢署檢察官司改國是會議進入檢察機關改革的重要議程，在檢察機關組織改革的議題中，「檢察人事制度」攸關檢察體系晉升文化，而這個制度一直飽受議論，甚至被指責為濫權起訴（或包庇吃案）的問題根源之一。在上一次1998年司法改革浪潮下，將「檢察民主化」精神注入檢察人事機制，提升了檢察獨立與「檢察官自治」的價值。但是近十年的運作後，早已出現了許多新的問題，例如檢審委員的制度偏差與變質。在諸多人事晉升制度中，尤以地檢署主任檢察官的產生方式，更是檢察改革的核心議題。本次司法改革中，倘若邱太三部長能夠迎向歷史責任，放棄地檢署主任檢察官的「圈選權」，那將是檢察機關劃時代的進步，此舉足可載入檢察史冊！晉升主任的候選人，都是檢方歷練十二到十五年的菁英骨幹，受各檢察長重用並接受指分各類重大矚目案件，如何從中拔擢優秀晉升主任，攸關激勵整體士氣、形塑正向競爭之檢察機關文化。目前的晉升選任有三階段：「地檢推薦」、「檢審委員初選」、「法務部長圈選」。近年來，在士檢蔡啟文檢察官等檢改成員的積極推動下，「地檢推薦」程序已經走向民主化，大多地檢已開放由檢察官票選推出。然而，後續「檢審委員初選」階段，則因為「民選」檢審委員「地域本位主義」的競爭與合作，以及「部長派」檢審委員、「總長派」檢審委員的聯合與妥協，這種共享權力的決策模式，也讓初選名單的產生，充滿了濃厚的人事角力。至於最後的「部長圈選」階段，則由法務部長一人壟斷，這個機制設計源於「民主問責」的概念，但同一概念的反面卻可能是「政治干預」，可能使法務部長的意志，透過人事權的鏈結，隱晦地影響了這一批菁英骨幹的個案偵辦。由於「檢審委員初選」和「法務部長圈選」兩階段，性質上都是將各地候選人擺在同一個平台上的全國性海選，對於候選人適任性的調查，經常出現資訊落差。例如，在全國各方競逐的角力之下，檢審委員和法務部長所能得到的資訊來源，其實可以化約為：新聞、人脈、風評與黑函，與一般人民團體或政治選舉環境無異。可想而知，英雄主義、人情拜託、口碑耳語、爆料攻擊也是每年例行公事。優秀的候選人可能被傳言的不堪，不適任的候選人反而贏得讚賞。須知，跨出自己地檢署的全國海選，任何風評都會扭曲變形。在這種結構環境下，很多候選人只能努力讓自己紅，或至少避免變黑，人際關係也變得重要。最嚴重的扭曲可能是，長年不認真辦案，但是接近升遷時卻積極異常，幹一大票「豐功偉業」自己升官，留下爛攤給後人，外界批評濫權辦案的印象也可能源自於此。沒有檢察官喜歡這種環境，但是身處其中只能循此規則爬升，很多法官看不起檢察體系，其實肇因於此。法院方面早在十餘年前，就已解決這個難題。各法院由法官投票選出領導自己的審判長，這是一個極佳的人事設計。在同一個地方法院的環境中，法官之間對於同僚有最深刻的認識，大家不會故意亂選人來領導自己，找自己麻煩。其實，專業群體自己推選產生的領導者，通常會依循該專業群體所認同的共同價值來選擇。以法官群體來說，他們會考慮審判獨立、法學素養、辦案態度、溝通協調等條件。就算，有新聞惡評或違紀事件，專業同儕團體可以自行評估其輕重，衡量適任與否。過度拉票，仰望上意的人也被同儕看在眼裡，公道自在人心。縱然，偶爾也難免有選錯的情況，但是，比起交由全國各地區派系車拚角力、上級長官和評選委員的人脈經營等種種扭曲，顯然錯誤率會降低許多。法官有能力選出自己的審判長，檢察官當然也有能力選出自己的主任檢察官，沒道理檢察官比不上法官。有志擔任主任檢察官之人，必須依靠他多年的專業歷練與口碑風評，以及較佳的溝通協調能力，才有可能獲得同儕信賴而選上主任。那些專營人脈、好大喜功、逞一時英雄的人，自然比較難當選。況且，適任主任與否，標準因人而異。以往，有的部長認為辦案能力重要，有的部長認為溝通協調重要，但無論怎麼圈選，都是派往其他地檢擔任領導幹部，總未必符合當地檢察官之需求。再者，空降而來的主任檢察官常因背負上級垂青原罪，難以樹立威望，甚至被當地檢察官認為過客，種種因素都形成基層之間的虛耗與對立。其實，主任是要領導自己的，自己最知道誰最適合。天邊大老闆派來的，未必比較能帶動士氣，贏得領導威望更耗時。不過值得一提的是，倘若法務部長放棄了主任圈選權，我建議檢審委員亦同步放棄其初選權。因為，部長圈選權和檢審委員會初選權其實可以看作一組配套。當檢審委員會在全國海選的車拚角力過度扭曲，導致初選名單出現異常時，法務部長可以進行最後的淘汰與調節。但是，倘若只有部長放棄圈選權，卻將所有名單都一概交由檢審委員會進行角力，則仍然是一種全國海選的資訊偏差環境，反倒是丟掉了整個系統的最後糾錯機制，導致整個升遷淪為民粹選舉式的競爭環境。在那樣跛腳的制度下，候選人檢察官仍然必須在新聞營造下的英雄主義、人情拜託、口碑耳語、爆料攻擊的環境下，勉力爬升或僥倖存活，而且，仍然不是當地自己選出自己認識的好人來當主管。因此，我建議，地檢署主任檢察官仿效法院審判長產生方式，由各該地檢署自行投票選出。自己的主任自己選，是檢察官自治的制度保障。在我的博士論文「我國檢察機關組織改革之研究」中，認為檢察獨立與民主問責是相互制衡的價值（檢察體系的內與外），檢察一體則與檢察官自治是相互制衡的價值（檢察機關的上與下），這四個價值可以將檢察官的龐大權力進行橫向與縱向的分拆，透過分權制衡機制來避免上級的專擅，或下級的狂妄濫權。例如，檢察長書面指令化已經高喊二十年，但是在晉升主任的制度因素下，鮮少有人能要求檢察長下達書面指令。若主任一職由當地檢察官自治直接選出，其權力基礎來自於基層，當檢察官與檢察長意見不同時，自然比較能忠於「法律守護者」的角色進行辯論。當然，檢察長最後仍然可以行使「職務移轉權」，將案件交給其他（主任）檢察官承辦。假使，當所有（主任）檢察官都拒絕聽從指令時，檢察長將行使「職務收取權」，以自己檢察官的身分起訴（或不起訴）。檢察長和檢察官的權力將會有互相制衡的效果，並且讓書面指令化得以實現。當然，這個制度有幾個配套。第一、主任檢察官均由當地選任產生，外調情況不再發生，此點與法官相同，目前已外調的主任應給予緩衝年限讓其回到駐地。第二、主任的任期可以縮短，例如以兩年一任，可連選連任。第三、主任既是票選產生，已有相當威望，與審判長相同都是服務性質，其更具有團結協同辦案的號召力，自然可以減少分案，專務於領導與監督。第四、各地檢因人數、規模、業務性質有所不同，以及為保有檢察長一定程度的指令權，可斟酌採用：一、完全由檢察官直接票選式，二、直選後呈交檢察長遴選之兩階段式，三、完全由檢察長遴選式。目前在地方法院系統，各地院也呈現面貌不同的審判長產生方式，這都是在法官會議下，法官自治精神的展現，這也是檢察官會議可以仿效進行的。上一次發生於1998年的司法改革，催生了檢察人事制度的檢察民主化機制。此次司法改革，我們期盼能發生更深刻的檢察人事改革。檢察獨立不能只是口號，它需要制度性的保障，以及矢志捍衛檢察獨立的檢察官文化。1988年轟動一時的「吳蘇案」，是檢察長對檢察官下達不當指令權的歷史性案例，多位極有風骨的檢察官為捍衛檢察獨立悍然辭職，當年新竹地檢署邱太三檢察官亦是其中一員。昔日的邱檢察官已成今日的法務部長，因緣際會竟又再次站上司法改革的風口浪尖。這可能是一次錯過再等二十年的歷史機遇，竟又遇上曾深刻經歷政治干預年代慘痛教訓的法務部長，在歷任部長都難以割捨的人事權力魔戒下，倘若邱部長願意領銜放下人事「圈選權」，率先建立捍衛檢察獨立的人事制度，將檢察獨立的信念與文化烙印傳承下去，讓檢察官能忠誠信守「法律守護人」的角色，這將會是我輩有幸共同見證二次檢察改革的光榮時刻。本文由《蘋果日報》授權轉載

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